Государственный фонд фондов
Институт развития Российской Федерации

Media Review

Мифы и рифы Инвестфонда

23.12.2008
Источник: Российская газета

В 2006-2007 годах к реализации с использованием средств Инвестфонда было одобрено 24 инвестиционных проекта. Однако к концу 2007 года ни один из них не продвинулся дальше стадии проведения конкурса на выбор генерального проектировщика и оформления отношений с ним. Глубокая заморозка За 2007 год из 265 млрд рублей, аккумулированных в Инвестфонде, было израсходовано лишь 28,3 млрд, из которых 25 млрд рублей ушло на "Российской венчурной компании". Общая стоимость отобранных проектов составляет около 2,5 трлн рублей, из них 800 млрд рублей должен профинансировать Инвестфонд, работа которого фактически заморожена. Федеральные проекты стоимостью порядка 10 процентов ВВП, а также ряд региональных проектов сегодня попросту зависли в Инвестфонде: они одобрены, но не финансируются из-за отсутствия полноценной законодательной базы государственно-частного партнерства (ГЧП), хотя цель создания Инвестфонда декларировалась как стимулирование реализации крупных инфраструктурных и инновационных проектов с помощью активного внедрения именно механизмов ГЧП. А ведь именно эти инвестпроекты наиболее качественно структурированы, имеют сложную динамику финансирования, соответствуют государственным приоритетам. Кроме того, хотя теперь предусматривается возможность получения бюджетных средств для региональных инвестпроектов стоимостью от 500 млн рублей, однако регионы не спешат подавать заявки. Полоса препятствий В чем причина абсурдности сложившейся ситуации? Во-первых, подготовка документации, необходимой для подачи заявки в минэкономразвития, может обойтись соинвестору в 5-10 процентов общей стоимости проекта. То есть ему необходимо потратить личных средств до 1 млн 200 тыс. евро только лишь на разработку бизнес-проекта, заплатить инвестиционному консультанту и государственной экспертизе. Это колоссальные трансакционные издержки, которые может понести частный соинвестор, причем при отсутствии какой бы то ни было уверенности, что проект будет одобрен и получит государственную поддержку. Во-вторых, получается, что создается ГЧП с долей государства 75 процентов в будущем, соответственно и прибыль почти всю получит именно государство, а между тем расходы на первоначальном этапе несет исключительно частный бизнес. В-третьих, институт ГЧП так, как это прописано в Положении об Инвестфонде, конфликтует с Бюджетным, Градостроительным, Налоговым кодексами, с земельным законодательством, что попросту блокирует возможность реализации большинства одобренных проектов уже с самого начала. Например, в качестве одной из форм финансирования объектов из Инвестфонда в этом Положении значилось софинансирование со стороны федерального бюджета и частного инвестора, а с точки зрения бюджетного законодательства это прямое нарушение закона, поскольку в Бюджетном кодексе такой формы работы не предусмотрено. Кроме того, исполнение бюджета подвержено фактору сезонности, и если в начале года денежные лимиты, как правило, не осваиваются, то к концу года, наоборот, затраты резко возрастают, что может привести к приостановке работ по проектам, срывам их сроков и, понятно, к возникновению претензий со стороны подрядчиков. И хотя частный бизнес в принципе может материально прикрыть бюджетные провалы начала года, однако сам режим государственных инвестиций не позволяет частным партнерам проектов применять схемы взаимных зачетов либо авансирования работ. В итоге все риски, связанные с неравномерностью бюджетного процесса, ложатся на плечи частных инвесторов. В свою очередь неадаптированность ГЧП к земельному законодательству порождает один из самых серьезных инвестиционных рисков, обусловленных сложностями процесса оформления земли под строительство объектов, аналогичных тем, которые возникли в процессе олимпийской стройки в Сочи. Процедура выкупа земли для государственных нужд занимает 2-2,5 года, а для частных нужд изъятие земли и вовсе запрещено. Проблемы оформления участков инвесторам приходится решать самостоятельно на уровне региональных властей, причем любые соглашения на этот счет оказываются далеко не бесспорными с точки зрения закона. Однако соответствующие риски пока не поддаются государственному гарантированию. Ноги, нервы и связи Кроме того что механизм ГЧП не проработан в части экономического законодательства, он еще и опутан бюрократической волокитой, всевозможными согласованиями. Причем трудно определить, какие входные барьеры выше - хозяйственные или административные. Так, проект по строительству и реконструкции объектов водоснабжения в Ростове-на-Дону инвестиционной комиссией был одобрен в августе 2006 года, а правительственной комиссией - только в марте 2007 года. Следствием такой запутанности бюрократической процедуры становится удорожание проекта. Например, если общая стоимость названного проекта в ценах 2006 года составляла 22,1 млрд рублей, то в текущих ценах - уже 41,4 млрд рублей. При этом объем государственных инвестиций (5,13 млрд рублей) не был скорректирован, а значит, все дополнительные расходы придется нести частному инвестору. Хуже всего урегулированы концессионные проблемы, между тем значительная часть одобренных проектов, особенно связанных с дорожным строительством, предусматривает использование именно этого инструмента. И хотя Закон РФ "О концессионных соглашениях" был принят в 2005 году, он до сих пор носит скорее рамочный характер, соответствующей институционально-правовой среды нет, а потому пока концессии фактически не работают. Это приводит к тому, что концессионеру приходится решать те же проблемы, что и обычному соинвестору государства, связанные с невозможностью софинансирования объекта, земельными и налоговыми неопределенностями. Сама целесообразность государственного финансирования ряда проектов уже сейчас вызывает сомнение у специалистов. Так, изначально декларировалось, что на поддержку Инвестфонда могут претендовать лишь проекты общефедерального масштаба, однако отсутствие четкого регламента может привести к определенному волюнтаризму в отборе проектов. На практике выясняется, что получить одобрение ведомств и комиссий по силам лишь "обладателям крепких ног, нервов и связей". Соответственно применить на практике механизм ГЧП практически невозможно. Чтобы он заработал, считают эксперты, требуется внести поправки в 124 законодательно-правовых акта. Ждать ли денег? Методика рейтингования претендентов, разработанная минэкономразвития, касается лишь критериев отбора, механизма же формализации регламента согласительных внутриведомственных и межведомственных процедур пока не создано. Есть разные мнения на этот счет. Одни полагают, что нужна одна комиссия, работающая по принципу "одного окна". По мнению же других, скорее приемлем менее кардинальный вариант, связанный с созданием экспертно-совещательного органа по ГЧП, а единый координирующий орган лишь усложнит ситуацию, поскольку нарушит логику административной системы и создаст проблему дублирования компетенций. Предлагаются два варианта решения проблемы. Первый связывают с переводом алгоритма бюджетного инвестирования в режим инвестирования корпоративного. В этом случае государство создает государственную корпорацию, выделяет ей средства и по корпоративным правилам, минуя все риски ГЧП-инвестирования, начинает строить (решение, аналогичное "Олимпстрою"). Второй вариант - выставить средства по всем закрепленным за Инвестфондом проектам на конкурсы частных инжиниринговых и финансовых консорциумов. В любом случае получается, что нивелировать возникающие институциональные ловушки Инвестфонда можно, только "забыв" об институте ГЧП. Или же существенно пересматривать и совершенствовать законодательство, выстраивая соответствующие институты финансирования крупных и значимых проектов за счет такого источника. И еще. Практически все проекты предполагают привлечение банковских кредитов, займов. Но после разразившегося финансового кризиса трудно с уверенностью говорить о доступности этих источников. Настороженность инвесторов возросла и после того, как Госдума приняла поправки в проект федерального бюджета, предусматривающие в том числе возможное увеличение доходов казны за счет неиспользованных средств Инвестфонда в размере 114,3 млрд рублей. В разряд неиспользованных средств может попасть и существенная часть суммы, изначально предусмотренной на софинансирование региональных инвестпроектов в 2008 году, а это порядка 80 млрд рублей. Однако и выжидательная позиция - не выход. Регионам надо заявить о своих долгосрочных перспективах, если у них в активе уже есть долгосрочные проекты стратегического характера. Проявляя инвестиционную активность сегодня, регионы тем самым увеличивают шансы получить средства из Инвестфонда через год-два. С большой же вероятностью можно предположить, что из-за финансового кризиса финансирование еще не начатых федеральных проектов будет приостановлено. Инна Митрофанова зав. лабораторией стратегических экономических исследований Южного научного центра РАН кстати При финансировании речь преимущественно шла об этапе подготовки проектно-сметной документации, по одобренным же проектам дело не дошло и до стадии подготовки котлованов. Понятно, что в дальнейшем инициаторы этих проектов будут претендовать на получение господдержки из Инвестфонда уже на капстроительство между тем Инвестиционный фонд правительства РФ задумывался как принципиально новый инструмент активной государственной инвестиционной политики. Цель его создания декларировалась как стимулирование реализации крупных инфраструктурных и инновационных проектов с помощью активного внедрения механизмов государственно-частного партнерства. Проекты, претендующие на получение средств из Инвестфонда, должны соответствовать целому ряду качественных и количественных критериев. В числе последних: минимальная сметная стоимость проекта должна быть не менее 5 млрд рублей, при этом частный инвестор должен был вложить в проект не менее 25 процентов средств, а рентабельность проекта должна составлять не менее 4 процентов и не более 11 процентов. Процедура рассмотрения проектов многостадийна и включает три основных этапа: одобрение инвестиционной комиссией, одобрение правительственной комиссией и утверждение на заседании правительств


Место проведения: